Федеральный закон об энергосбережении – 10 лет в действии

Курс на энергоэффективность / РЭЭ №4, 2019

Федеральный закон об энергосбережении – 10 лет в действии

Почти десять лет в Российской Федерации действует Федеральный закон № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступивший в силу 23 ноября 2009 года. В связи с приближающимся «юбилеем» этого правового акта пришло время подвести краткие промежуточные итоги его реализации.

Эксперт Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации

Хомченко Дмитрий Юрьевич

Энергосбережение и повышение энергетической эффективности важно не само по себе, как отдельная самоцель, а как механизм повышения конкурентоспособности всех отраслей народного хозяйства нашей страны и определяет место ее экономики в ряду экономик других стран мира, а, кроме того, напрямую влияет на уровень жизни населения страны.

Принятый в 2009 году закон, регулирующий соответствующие правоотношения, возник не на пустом месте, а был разработан на основе развития правовых норм Федерального закона от 3 апреля 1996 года № 28-ФЗ «Об энергосбережении», который просуществовал более 13 лет и фактически заложил основы регулирования отношений в рассматриваемой сфере, несмотря на свой довольно общий характер и декларативность значительного количества содержащихся в нем положений.

Таким образом, федеральные законы в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности действуют в нашей стране уже более 20 лет.

Краткие выводы по некоторым наиболее важным разделам

Обеспечение энергетической эффективности при обороте товаров. Введение на законодательном уровне запретов на продажу товаров с низкой энергетической эффективностью, жесткое требование обеспечения энергетической эффективности при закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, равно как и требования к соответствующей маркировке энергоемкой продукции и к энергетической эффективности электрических энергопотребляющих устройств, с одной стороны, безусловно, сыграли свою положительную роль в наведении элементарного порядка в производстве и сбыте таких товаров. Но, с другой стороны, легкость обхода установленных запретов на практике (производство и продажа лампочек мощность 95 ватт, указание в закупочной документации лишь формальных требований к энергоэффективности покупаемых товаров и услуг, отсутствие контроля за этим аспектом деятельности государственных и муниципальных заказчиков) и проблемы с сертификацией и присвоением классов энергоэффективности соответствующему оборудованию не позволили добиться декларируемых результатов и привели к введению новых и ужесточению существующих запретительных и ограничительных мер, которые также не будут соблюдаться в полном объеме на практике, как это происходит и в настоящий момент.

Обеспечение энергетической эффективности зданий, строений, сооружений и обеспечение энергосбережения и повышения энергетической эффективности в жилищном фонде, на территориях ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд. Титаническая работа Минстроя России, проведенная за последние несколько лет, позволила решить многие проблемы в данной сфере, но, прежде всего, в отношении строительства многоквартирных домов и присвоения им классов энергетической эффективности. По-прежнему катастрофической остается ситуация с энергоэффективностью промышленных и ранее построенных общественных зданий, несмотря на то, что удельное энергопотребление в жилищном и офисном секторах постепенно снижается за счет ввода новых энергоэффективных объектов. Одновременно с этим, ни Минэкономразвития, ни Минстрою вот уже третий год не удается «довести» до Госдумы законопроект, направленный на изменение Жилищного кодекса и предусматривающий упрощение и стандартизацию порядка проведения энергосберегающих мероприятий в многоквартирном жилищном фонде. При этом даже простая установка датчиков движения в подъезде многоквартирного дома дает 90-процентную экономию электрической энергии, расходуемой на освещение подъездов таких домов. Требования к энергоэффективности малоквартирного домостроения, включая и индивидуальные дома (а это более 40% вводимого жилья в стране в 2015–2018 годы), только в последнее время начали хоть как-то формироваться в законодательном поле, но пока в большей части остаются исключительно «на бумаге» в виде благих пожеланий, не подлежащих государственному контролю. Кроме того, не отшумели еще бои за доработку строительных правил – СП 50.13330 в направлении повышения требований к энергоэффективности проектируемых и возводимых по ним зданий. При этом в странах Восточной, Западной и Северной Европы планируется обеспечить до 80% населения энергоэффективными домами к 2060 г.

Обеспечение учета используемых энергетических ресурсов и применения приборов учета используемых энергетических ресурсов при осуществлении расчетов за энергетические ресурсы. Задача полного поэтапного перехода на приборный учет энергетических ресурсов, сначала в промышленной, а потом и в иных сферах экономики впервые на законодательном уровне ставилась еще в далеком 1997 году. Но, как показывает практика, до сегодняшнего дня данная задача остается частично не решенной в отношении жилищной и общественной сферы, причем на отдельных территориях – нерешенной на 60% и более, несмотря на все предпринятые усилия. Отдельной проблемой остается поверка показаний поквартирных приборов учета в жилищном фонде, прежде всего в многоквартирных домах, которая в больших городах давно превратилась в фарс и иногда проводится дистанционно по телефону, но с оформлением всех необходимых метрологических документов, что, согласитесь, удобно и для собственников помещений в МКД, и для приглашаемых ими метрологов. Поэтому, говоря об «умных счетчиках», автоматизации процесса передачи и контроля их показаний и других современных и не очень технологиях, не следует забывать о реальном положении вещей в сфере их учета. И в этой связи, может быть, стоит более мягко отнестись к несколько странной инициативе Минстроя России по отказу от обязательности поквартирного учета тепловой энергии, расходуемой на нужды отопления? Кроме того, жилищно-коммунальная сфера не является главным потребителем ресурсов, например, в промышленности один прибор учета используется на 10 МВт электрической мощности, а в ЖКХ – примерно на каждые 10 кВт. Поэтому на промышленных предприятиях учет и управление энергетическими ресурсами осуществляется с гораздо более грубой погрешностью, чем в жилищной и общественной сфере.

Повышение энергетической эффективности экономики субъектов РФ и экономики муниципальных образований. Действительно, в каждом муниципальном образовании и, тем более, в субъекте РФ принята и действует муниципальная или, соответственно, региональная программа энергосбережения и повышения энергетической эффективности муниципалитета или субъекта РФ на соответствующий временной период. Однако, и мероприятия таких программ, и соответствующие или не соответствующие этим мероприятиям контрольные показатели либо не менялись с момента принятия программы, либо не обеспечены полностью или частично необходимым финансированием. Иногда встречается практика, при которой представительные органы соответствующего публично-правового образования, как правило, среднего или небольшого городского округа, из года в год принимают решения о полной приостановке финансирования таких программ на очередной бюджетный период из за острого дефицита средств в соответствующем бюджете.

Энергетические обследования и декларирование потребления энергетических ресурсов, саморегулируемые организации в области энергетического обследования. Идея обязательных энергетических обследований объектов бюджетной сферы и целого ряда объектов со значительным энергопотреблением, безусловно, правильная по своей сути, как это часто и бывает, была полностью скомпрометирована механизмами ее реализации. И результатом выполненных и не выполненных, но документально оформленных энергетических обследований, к сожалению, стали только коробки с энергетическими паспортами, которыми был завален один этаж в высотной башне Министерства энергетики России. За их содержимое в масштабах всей страны были заплачены немалые бюджетные средства. Реакцией на сложившуюся ситуацию стало исключение из закона обязательности энергетических обследований во многих из ранее установленных случаев и введение института энергетических деклараций, сдаваемых учреждениями бюджетной сферы один раз в год. Механизм использования бюджетных деклараций был запланирован как инструмент, который позволит проводить качественный анализ энергосостояния зданий бюджетной сферы и, в первую, очередь, направлять ограниченные денежные средства на реализацию тех мероприятий, которые дадут максимальный эффект и именно в те учреждения, которые в этом действительно нуждаются. А потребность в реализации энергосберегающих мероприятий на объектах бюджетной сферы практически безгранична. Доля учреждений с автоматизированными индивидуальными тепловыми распределительными пунктами, процент внутреннего и внешнего светодиодного освещения, процент энергоэффективных зданий очень малы и ситуация меняется крайне медленно, хотя, нельзя не признать, улучшается год от года. При этом совокупная площадь всех зданий, имеющихся на территории РФ, превышает 5 млрд квадратных метров, а на их отопление расходуется около 400 млн тонн условного топлива или приблизительно около одной трети всех ресурсов.

Государственная информационная система в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Работа ГИС «Энергоэффективность», как и работа ГИС «ТЭК» или ГИС «ЖКХ», по-прежнему, нуждается в существенном усовершенствовании.

Энергосервисные договоры (контракты) и договоры купли-продажи, поставки, передачи энергетических ресурсов, включающие в себя условия энергосервисных договоров (контрактов). Энергосбережение и энергоснабжение – это разные процессы с разными целями и задачами, при этом энергоснабжение не является ни составной частью энергосбережения, ни его более широким понятием. В этой связи остались нереализованными все попытки обязать энерго- и ресурсоснабжающие организации «наступить на горло» собственной выручке и провести соответствующие мероприятия по энергосбережению у потребителей их ресурсов. Анализ ситуации с энергосбережением и повышением энергетической эффективности в субъектах РФ, систематически проводимый каждые полгода Аналитическим центром при Правительстве РФ на протяжении вот уже более 5 лет, в том числе и в отношении количества и качества энергосервисных договоров (контрактов), заключаемых и исполняемых во всех отраслях отечественной экономики, свидетельствует, что общее количество заключенных энергосервисных договоров (контрактов) снижается от периода к периоду, хотя в то же время происходит общий рост размера экономии энергетических ресурсов в натуральном выражении, достижение которого планируется обеспечить посредством реализации указанных договоров (контрактов). В то же время, давно выявленные, неоднократно описанные и понятные всем участникам и регуляторам рынка существенные проблемы в правовом, административном, экономическом, налоговом и тарифном регулировании, возникающие при заключении и исполнении энергосервисных договоров (контрактов), остаются нерешенными на протяжении более, чем 5 лет, что никоим образом не способствует росту энергетической эффективности с использованием данной формы привлечения инвестиций в рассматриваемую сферу и формированию «правильных» отношений между заказчиками и исполнителями энергосервисных услуг.

Информационное обеспечение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности. В последние годы проведение таких фестивалей как #вместеЯрче, Всероссийских конкурсов реализованных проектов в области энергосбережения, повышения энергоэффективности и развития энергетики ENES и других аналогичных мероприятий позволило существенно снизить остроту проблемы с информационным обеспечением мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, но, прежде всего, среди людей и организаций, профессионально занимающихся указанной тематикой. На бытовом, повседневном уровне информации о необходимости энергосбережения, о практических выгодах и преимуществах, получаемых в результате проведения энергосберегающих мероприятий, о новых технологиях и материалах и возможности их использования в бытовом потреблении по-прежнему катастрофически недостаточно, а культура ресурсопотребления у населения, которую следует прививать с самого раннего возраста, как была, так и остается крайне низкой.

Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в организациях с участием государства или муниципального образования и в организациях, осуществляющих регулируемые виды деятельности, в том числе:

– государственными (муниципальными) учреждениями, организациями с участием государства или муниципального образования. Проблемы заключения энергосервисных контрактов для государственных и муниципальных нужд, существующие на правовом и институциональном уровне, в том числе и в рамках законодательства о федеральной контрактной системе, давно и многократно описаны и обсуждены как на уровне регулирующих органов, так и в экспертном и профессиональном бизнес-сообществе. За прошедшие годы проведены десятки совещаний в профильных федеральных и региональных органах власти, сотни круглых столов, семинаров и конференций, однако, например, законопроект, предусматривающий инициативное заключение энергосервисных контрактов в бюджетной сфере, четвертый год проходит согласование профильных федеральных ведомств перед внесением его в Госдуму, а законопроект о совершенствовании конкурсных процедур и необходимости отмены обеспечения при реализации энергосервисных контрактов, предусмотренного при осуществлении закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, к слову сказать, безусловно выполняемых в случае энергосервиса исключительно за счет частных средств без какого-либо участия бюджетов до момента возникновения реальной экономии денежных средств в результате реализации таких контрактов, не находит поддержки в профильных органах власти и управления. При этом заключение энергосервисных контрактов в бюджетной сфере как вызывало, так и вызывает отторжение на уровне органов местного самоуправления и порождает множество проблем, решаемых на практике исключительно в индивидуальном порядке.

– организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности. Формально принято и действует Постановление Правительства РФ от 15 мая 2010 г. № 340, утвердившее правила установления требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности. В указанное постановление вносятся уточняющие и дополняющие его положения, но даже поверхностный анализ «живых» программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, например, ресурсоснабжающих организаций, официально утвержденных органами государственного регулирования цен (тарифов) субъектов РФ, позволяет говорить о вторичности вопросов энергосбережения и повышения энергетической эффективности в деятельности этих организаций и о систематическом «недопланировании» объема необходимых денежных средств в процессе тарифного регулирования деятельности таких хозяйствующих субъектов.

Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в «коммерческой» промышленности. Самые крупные потребители энергетических ресурсов – это промышленные предприятия. При этом вопросы энергосбережения и повышения энергетической эффективности в промышленности, которым следовало бы уделять внимание в первую очередь, полностью оставлены на усмотрение профильных органов управления, решающих соответствующие вопросы практически в одиночку и на усмотрение конкретных предприятий, определяющих для себя в индивидуальном порядке возможность и необходимость проведения, скажем, энергоменеджмента или внедрения соответствующих энергосберегающих технологий. При этом, информация о достигнутых успехах, возникших проблемах и путях их решения, например, при выполнении соответствующих мероприятий на ММК, АвтоВазе или УГМК остается доступной только по специальному запросу узкому кругу лиц.

Государственная поддержка в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. С отменой практики выделения бюджетных субсидий регионам РФ и фактическом сокращении налоговых льгот, предоставляемых собственникам энергоэффективного оборудования и объектов, уровень такой поддержки неуклонно снижается. В то же время, определение Минэкономразвития в качестве федерального органа исполнительной власти, отвечающего за осуществление государственной политики в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности и единого органа, координирующего все соответствующие процессы в России, позволяет надеяться на изменение ситуации с господдержкой в лучшую сторону. Кто знает, может быть, начнут, например, предоставлять государственные субсидии частным домохозяйствам на замену в частных домах и квартирах деревянных окон на пластиковые, на покупку бытовых энергоэффективных приборов, а собственникам помещений в многоквартирных домах – субсидии на установку ИТП и систем погодного регулирования объемов потребляемой тепловой энергии.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и ответственность за их нарушение. Контрольно-надзорное регулирование всегда остается «больной» темой для любой отрасли экономики, не избежала соответствующих проблем и сфера энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Государственные требования к показателям энергоэффективности, как для частных организаций, так и государственных компаний остаются довольно мягкими и «размытыми». Поскольку вопросами энергосбережения в РФ занимаются сразу несколько федеральных ведомств, то и вопросы контроля также распределены между несколькими надзорными органами. При этом за некоторые показатели энергоэффективности в промышленности не отвечает ни одно из ведомств, а часть других показателей находится в ведении сразу нескольких служб. При осуществлении экологического надзора даже на законодательном уровне отсутствует взаимоувязка вопросов экологии и энергетической эффективности, хотя на практике все мы прекрасно понимаем, что выработка энергетических ресурсов неизбежно создает атмосферные выбросы, загрязнение водоемов, а в случаях использования ВИЭ влияет на экологическое состояние окружающего пространства.

К сожалению, за пределами настоящей статьи осталось еще множество вопросов: обучение, повышение квалификации и подготовка кадров, которых катастрофически не хватает, использование и поддержка ВИЭ и использование собственных источников электроэнергии потребителями, вопросы микрогенерации и продажи энергии в сеть, которым в последний год уделяется повышенное внимание, вопросы энергосбережения в системах наружного освещения и световой рекламы, которые расходуют в год 4,5 млрд киловатт-часов электрической энергии или 12% от общего годового количества энергии, расходуемой в стране на цели наружного и внешнего освещения.

Несмотря на 23-летний «стаж» действия двух федеральных законов и нескольких Постановлений Правительства РФ, регулирующих правоотношения в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности, множество из продекларированных в законодательстве об энергосбережении целей и задач были выполнены только частично, в то время как выполнение других задач было более успешным. Но в целом достигнутые общеотраслевые достижения и показатели, к сожалению, крайне далеки даже не от идеала, который всегда практически недостижим, но и от средних значений аналогичных показателей в сравнимых странах с аналогичной экономикой, а сама сфера энергосбережения и повышения энергетической эффективности в нашей стране по-прежнему испытывает дефицит законодательного регулирования и нуждается в существенном институциональном усовершенствовании.

В связи с чем возникает вопрос – не настала ли пора приниматься за разработку нового закона об энергосбережении и энергетической эффективности в целях реализации очередной попытки сократить общее потребление энергетических (и не только) ресурсов во всех отраслях экономики страны и все же улучшить общие удельные показатели энергоемкости ВВП в течение следующих 10–15 лет?

Хотите читать больше подобных новостей?

Подпишитесь на электронную рассылку!

Свежий выпуск РЭЭ с доставкой прямо в почтовый ящик