В.А. Чупров. Перспективы международного сотрудничества в Арктике

Российская Арктика / РЭЭ №6, 2016

Перспективы международного сотрудничества в Арктике

Владимир Чупров

Вопросы охраны окружающей среды в арктическом регионе находятся в центре внимания как руководства страны, так и общественности. Многие общественные организации обращают внимание руководства приарктических государств о необходимости рассмотрения и инициирования международного диалога по вопросу о придании особого природоохранного статуса территории Арктики в части открытого моря.

Руководитель энергетического отдела Гринпис России

Владимир Алексеевич Чупров

В соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву (далее Конвенцией), границы открытого моря, лежат за пределами исключительных экономических зон (ИЭЗ). Соответственно, открытое море Северного Ледовитого океана (СЛО) – это его части, которые не входят ни в исключительную экономическую зону, ни в территориальные или внутренние воды арктических государств. Площадь открытого моря СЛО составляет порядка 2,9 млн кв. км или почти 20% СЛО.

Рассматриваемая территория уникальна с точки зрения сохранения биоразнообразия. В соответствии с выводами экспертов Конвенции ООН о биологическом разнообразии, рассматриваемая территория соответствует целому ряду критериев экологической и биологической важности морских акваторий. По мнению экспертов Конвенции о биологическом разнообразии, на этой территории необходимо ограничить промышленную активность и расширить научные исследовательские работы.

В перспективе в связи с хозяйственным освоением СЛО возможен конфликт, связанный с одной стороны с необходимостью сохранения биологической ценности открытого моря, а с другой – с возможным транспортным и другим промышленным освоением открытого моря СЛО.

Существует несколько подходов в отношении будущего открытого моря СЛО, в том числе создание здесь охраняемой природной территории с особым режимом природопользования, включающего специальные правила для судоходства с целью исключения рисков для биоразнообразия, мораторий на добычу биоресурсов, исключение присутствия военных судов.

Придание такого статуса имеет благоприятные последствия для стран региона, а именно:

  1. Для Российской Федерации ограничение судоходства через центральную часть СЛО в перспективе делает более привлекательным судоходство по Северному морскому пути (судоходные пути в СЛО могут пролегать через его центральную часть – акваторию открытого моря, что укорачивает путь по сравнению с тем же Северным морским путем примерно на 20%).
  2. Исключение присутствия военных судов обеспечивает дополнительную гарантию мирного сосуществования в регионе.
  3. Снижение риска бесконтрольного рыбного промысла и исключение ситуаций аналогичных произошедшей в 1980­х годах в Беринговом море, когда в результате неконтролируемого вылова флотами Польши, Японии, Южной Кореи были подорваны запасы минтая во всей экосистеме Берингова моря.
  4. Создание предпосылок для серьезного международного сотрудничества.

Отдельного рассмотрения требует вопрос о возможности промышленной добычи и нефти и газа в открытом море СЛО. Рассматриваемая территория имеет глубины свыше 500 метров и многолетний или сезонный ледовый покров, которые делают добычу углеводородов невозможной. По оценке представителей нефтяной отрасли, добыча в ледовых условиях свыше 60 метров потребует особых подводных добычных комплексов. В России и мире технологий для подводной добычи в таких условиях и дальнейшей транспортировки на сотни километров под водой в ближайшей и среднесрочной перспективе нет в принципе.

По оценке экспертов института ВНИГРИ, главный фактор, определяющий технологические проблемы освоения российского арктического шельфа, обусловлен наличием в пределах перспективных на углеводороды акваторий высокоподвижных ледовых полей (включая и многолетние) толщиной до 1,5–2,5 м. и более и их длительным существованием (до 8–10 месяцев в году). В этих условиях при глубинах моря свыше 40–50 метров, предельных для установки гравитационных платформенных оснований при сегодняшнем уровне технологий нефтегазовые месторождения являются практически недоступными для освоения. Соответственно, ресурсный потенциал акваторий минимум на среднесрочную перспективу следует рассматривать как технологически недоступный. И в эту зону попадет большинство лицензионных участков. Апробированных решений, связанных с реализацией подледных, то есть исключительно подводных технологий освоения на сегодня в мире не существует.

Технологическая и экономическая недоступность нефтегазовых и других минеральных ресурсов в открытом море СЛО подтверждается перенесением сроков добычи на шельфе арктических морей практически во всех приарктических странах (за исключением Норвегии в свободной ото льда части норвежского сектора СЛО).

В Российской Федерации вслед за переносом сроков выполнения условий лицензионных соглашений для шельфов арктических морей для ПАО «Газпром» и ОАО «Роснефть» Министерство энергетики РФ в последней версии Энергетической стратегии страны до 2035 года четко зафиксировало: «Региональная политика в отношении северных территорий базируется на том, что освоение углеводородного потенциала континентального шельфа арктических морей и северных территорий – важнейший геополитический и технологический вызов для нефтегазового комплекса России. Эта задача носит перспективный характер и ее решение призвано обеспечить достаточную добычу углеводородов в стране за временным горизонтом 2035 года…».

Существует распространенное мнение, что причиной пересмотра планов по нефтегазовому освоению российского арктического шельфа были секторальные санкции западных государств. Однако это не совсем соответствует действительности. Так, по заявлению директора департамента по добыче газа, газового конденсата и нефти ОАО «Газпром» В. Черепанова, к 2014 году «Газпром» не выполнил планы по бурению девяти скважин на трех морских участках в Арктике. Семь из них пробурить нельзя из­за отсутствия в мире и России технологий по бурению на мелководье в соответствующих климатических условиях.

Еще одним распространенным мифом является тезис о значительных запасах углеводородов в открытом море СЛО вокруг Северного полюса. Миф об огромных запасах нефти и газа в центральной части СЛО начал свое шествие с публикации оценок американской геологической службы (USGS). Однако из данных USGS следует, что, например, нефтяные провинции Lomonosov Makarov basin и Eurasia basin, охватывающие открытое море центральной части СЛО, содержат всего порядка 3–4% от неразведанных ресурсов Арктики. Аналогичная ситуация складывается и с неразведанными ресурсами газа.

Здесь необходимо помнить, что оценки USGS – это оценки о ресурсах, а не о запасах. Тем более что это оценки о неразведанных ресурсах, и к тому же сделанные камерально. Как показывает опыт «сухих» скважин на шельфе Аляски, Гренландии и Норвегии, эти оценки при бурении могут быть явно завышенными. А неудачный опыт бурения четвертой скважины на Долгинском месторождении, которая дала приток менее востребованного газа, а не нефти, свидетельствует, что оценки могут быть и ошибочными.

В качестве одного из альтернативных подходов приводится разделение континентального шельфа открытого моря между прибрежными государствами, что допускает Конвенция ООН по морскому праву. Дания, Канада, Норвегия и Россия подали или находятся в стадии подачи заявок по границам континентального шельфа Северного Ледовитого океана с целью включения в свои национальные юрисдикции части континентального шельфа за пределами исключительных экономических зон.

Сравнивая два подхода (международное сотрудничество по созданию природной охраняемой территории в открытом море СЛО и установление границ континентального шельфа за пределами ИЭЗ), необходимо помнить о важных правовых последствиях, которые несет установление национального права над континентальным шельфом за пределами ИЭЗ.

Существует мнение, что юрисдикция в границах континентального шельфа за пределами ИЭЗ будет такой же, как в исключительной экономической зоне или территориальных водах прибрежного государства.

Однако это не так. Если ИЭЗ предоставляет национальную юрисдикцию для прибрежного государства с предоставлением права на добычу минеральных и биологических ресурсов) (статья 56 Конвенции) и права принимать правила по предотвращению загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах (статья 234 Конвенции), то право, возникающее при присоединении континентального шельфа обеспечивает исключительно возможность разведки и разработки природных ресурсов морского дна и его недр, а также биоресурсов – живых организмов, относящихся к «сидячим видам» (ст. 77 Конвенции).

Конвенция по морскому праву не предоставляет на присоединяемой территории никаких преимуществ в части судоходства, контроля за рыбным промыслом, военного присутствия и так далее. В соответствии со статьей 79 Конвенции, права прибрежного государства на континентальный шельф не затрагивают правового статуса покрывающих вод и воздушного пространства над этими водами. Реализация прав прибрежного государства в отношении континентального шельфа не должна ущемлять осуществление судоходства и других прав и свобод других государств, предусмотренных в настоящей Конвенции, или приводить к любым неоправданным помехам их применения.

В настоящее время наблюдается готовность арктических государств к диалогу о необходимости создания охранного режима для открытого моря СЛО.

В 2013 г. Финляндия заявила о необходимости создания сети особо охраняемых природных территорий в Северном Ледовитом океане включая открытое море. 11 мая 2015 года правительство Российской Федерации выпустило распоряжение № 851­Р о подписании международной Декларации о предотвращении нерегулируемого промысла в районе открытого моря Северного Ледовитого океана.

В этой связи важна позиция российского МИДа, который не рассматривает открытое море Северного Ледовитого океана как зону возможного конфликта. В 2013 году А.В. Васильев, представитель РФ в Арктическом совете, заявил: «Нынешняя ситуация в Арктике предсказуема и стабильна. В этом регионе нет никакой гонки за природными ресурсами. По данным датских коллег, 95–97% разведанных полезных ископаемых расположено в исключительных экономических зонах прибрежных арктических государств».

В 2014 году позиция была подтверждена новым представителем Российской Федерации в Арктическом совете В.В. Барбиным: «В регионе нет потенциала для конфликтов из­за доступа к минеральным или морским биологическим ресурсам, который мог бы привести к серьезной конфронтации… У России нет и территориальных споров в Арктике. Морские пространства с соседями – Норвегией и США – разграничены на основе международных договоров и соглашений. Международное право регламентирует и возможности расширения внешних границ континентального шельфа прибрежных государств».

С позиции развития международного сотрудничества в регионе выступают представители депутатского корпуса Государственной Думы Федерального собрания РФ. На IV Международном форуме «Арктика настоящее и будущее» заместитель председателя Комитета Госдумы по природным ресурсам, природопользованию и экологии М.В. Слипенчук в своем сообщении высказал идею о необходимости разработки и принятия Международной конвенции о демилитаризации Арктики.

По мнению представителей рыбной отрасли, рассматриваемая территория открытого моря СЛО должна иметь международные механизмы регулирования хозяйственной деятельности. По информации председателя Координационного совета ассоциаций объединений и предприятий рыбной промышленности Северного бассейна В.К. Зиланова: «Пять приарктических государств – Россия, Норвегия, Гренландия в лице Дании, Канада и США – заинтересованы в том, чтобы здесь рыболовство велось на строго научной основе, чтобы не возникало условий, при которых возможно вести нерегулируемый, незаконный и несообщаемый промысел… Этим районом интересуются даже Арабские Эмираты. Что же касается Китая, то он уже провел несколько экспедиций на своем дизельном ледоколе и осуществил там дополнительные биологические исследования».

Важно напомнить, что Конвенция по морскому праву никак не регламентирует рыболовство и другую деятельность в открытых морях, в том числе и открытое море СЛО, статус и хозяйственная деятельность в котором не регулируется никаким международными нормами. По мнению В.К. Зиланова, в интересах, прежде всего пяти арктических государств, предотвратить развитие здесь нерегулируемого рыболовства. В этих целях целесообразно ускорить переговорный процесс, который уже начат по заключению межправительственного соглашения по сохранению морских живых ресурсов в центральной части Северного Ледовитого океана.

В соответствии с выводами экспертов Российского совета по международным делам, заключение соглашения по сохранению рыбных запасов в центральной части Северного Ледовитого океана в полной мере отвечает интересам Российской Федерации и других прибрежных стран и придает импульс их сотрудничеству, в том числе в изучении центрального района Северного Ледовитого океана. В результате состоявшихся обсуждений и межуднародных консультаций формируется консенсус арктических государств относительно ряда вопросов, касающихся сохранения рыбных запасов в анклаве Северного Ледовитого океана.

Хотите читать больше подобных новостей?

Подпишитесь на электронную рассылку!

Свежий выпуск РЭЭ с доставкой прямо в почтовый ящик