С. Лазарев, С. Паринов. Западные санкции. Последние изменения и практика применения

Российская Арктика / РЭЭ №5-6, 2017

Западные санкции. Последние изменения и практика применения

Рассматриваемые санкции представляют собой политические и экономические меры ограничительного характера, введенные в отношении Российской Федерации (ее граждан и организаций) в качестве реакции на ее позицию относительно итогов крымского референдума, провозглашения независимости Республики Крым и ее последующего воссоединения с Российской Федерацией, а также относительно урегулирования кризиса на востоке Украины. Инициатором введения санкционных мер были США, которых поддержали Евросоюз и ряд других государств (Канада, Австралия, Япония).

Управляющий партнер Международной юридической фирмы «Русин и Векки», к.ю.н.

Сергей Лазарев

Старший юрист Международной юридической фирмы «Русин и Векки»

Сергей Паринов

Первые ограничительные меры были введены в марте 2014 года и впоследствии расширялись поэтапно («вводились пакетами»), распространяя свое действие не только на конкретных лиц (посредством применения к указанным лицам визовых ограничений и заморозки их активов на территории США и Евросоюза), но и на отдельные сектора российской экономики (посредством введения ограничений, а затем и запретов на ведение деятельности с российскими контрагентами в оборонной и энергетической сферах российской экономики, а также в финансовом секторе).

После введения нескольких пакетов ограничительных мер в 2014–2015 гг. изменения касались в основном продления сроков, на которые вводились соответствующие ограничения, и уточнения так называемых «санкционных списков» (перечней лиц и организаций, подпадающих под различного рода ограничения).

Так, в ноябре прошлого года органы Евросоюза пересмотрели санкционные списки, добавив в них лиц, которые были избраны в качестве депутатов Государственной Думы Российской Федерации в Крыму и Севастополе, а в августе текущего года указанные списки были дополнены именами трех физических лиц и наименованиями трех компаний, ответственных за поставку газовых турбин Siemens в Крым. В декабре прошлого и июне текущего года органы Евросоюза продлили срок действия секторальных санкций (сначала до 31 июля 2017 года, а затем до 31 января 2018 года соответственно), а в марте и сентябре текущего года были продлены сроки визовых ограничений и заморозки активов на очередные шесть месяцев (до 15 сентября 2017 года, а затем до 15 марта 2018 года соответственно).

Аналогичным образом были расширены/продлены и американские санкции – в январе прошлого года и январе текущего года президент США подписал указ о продлении введенных против России санкций (каждый раз на один год), а в сентябре прошлого года уполномоченные органы США (Управления по контролю за иностранными активами (OFAC), Бюро промышленности и безопасности (BIS)) дополнили свои санкционные списки именами ряда российских граждан и организаций, многие из которых тем или иным образом связаны с уже внесенными в указанные списки лицами или являются (если речь идет об организациях) дочерними структурами крупнейших российских госкорпораций и финансовых институтов. Так, например, Бюро промышленности и безопасности (BIS) Министерства торговли США добавило в свой санкционный список 81 организацию из России, Гонконга и Индии, 51 из которых прямо или косвенно связаны с ОАО «Газпром» (являются дочерними, находятся под контролем, действуют или предположительно действуют от имени, по поручению и в интересах ОАО «Газпром»).

Новым этапом развития антироссийского санкционного законодательства в США стал закон (№115-44 «О противодействии противникам Америки посредством санкций» («Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act»)), подписанный Президентом США 2 августа текущего года. Раздел II данного закона посвящен санкциям в отношении Российской Федерации и содержит детальные положения, касающиеся как уже введенных санкций, так и новых санкций, которые могут быть введены в будущем. Ниже представлен краткий обзор нового закона, дающий представление об отличиях нового санкционного режима от того, который существовал до принятия данного закона.

Общая информация

Не учитывая время, необходимое на разработку проекта данного закона, принятие закона прошло достаточно быстро – проект прошел слушания и все формальные процедуры в обеих палатах американского Конгресса буквально за несколько дней. Так, закон был внесен на рассмотрение Палаты представителей Конгресса 24 июля, одобрен Палатой представителей 25 июля и передан на рассмотрение Сената 26 июля. 27 июля закон был утвержден Сенатом, а на следующий день передан Президенту США, который подписал его 2 августа текущего года.

Предпосылки и сфера применения

Если основной предпосылкой к принятию нескольких пакетов санкционного законодательства в 2014–2015 годах стала позиция Правительства Российской Федерации относительно итогов крымского референдума, провозглашения независимости Республики Крым и ее последующего воссоединения с Российской Федерацией, а также относительно урегулирования кризиса на востоке Украины, то причиной принятия рассматриваемого закона, как следует из текста соответствующих положений, стал не только так называемый «кризис» в российско-украинских отношениях, но и позиция российского политического руководства по весьма широкому кругу других вопросов, а также действия (как внутри страны, так и за ее пределами), за которые, по мнению американских законодателей, ответственно Правительство Российской Федерации. К этому относятся, в частности, вопросы в области кибербезопасности (в т.ч. вмешательство российских хакеров в президентские выборы в США), уровень коррупции и нарушения прав человека внутри страны, свобода СМИ (одна из основных «претензий» в том, что основные контролируемые государством СМИ занимаются антизападной пропагандой и транслируют информацию в соответствующем ключе), влияние Российской Федерации на политические процессы в Европе да и на всем Евразийском континенте (один из подразделов закона называется «Акт о противодействии российскому влиянию в Европе и Евразии» («Countering Russian Influence in Europe and Eurasia Act of 2017»)), энергетическая безопасность в Европе, поставки вооружений в Сирию и т.д.

Отсюда вытекает и очень широкая сфера применения данного закона. Так, если ранее введенные секторальные санкции распространялись на конкретно определенные операции в финансовом, оборонном и энергетическом секторах российской экономики, то в соответствии с новым законом под санкционные ограничения могут попадать определенные действия в области кибербезопасности, участие в сделках, связанных с поставками вооружений в третьи страны (в данном случае в Сирию), совершение сделок и операций, тем или иным образом связанных с российскими государственными органами безопасности и разведки, участие в строительстве российских экспортных трубопроводов, участие в приватизации российских государственных активов и т.д.

Круг лиц

Аналогичным образом был расширен и круг лиц, на которых распространяется действие санкционных ограничений. Если раньше соблюдать американское санкционное законодательство и воздерживаться от запрещенных операций были обязаны все лица в США (в широком смысле «U.S. persons», т.е. граждане США и иные лица, имеющие законное право находиться на территории США, зарегистрированные в соответствии с законодательством США компании, а также иностранные филиалы таких компаний), в том числе иностранные компании, ведущие свою деятельность на территории США, а потенциальная ответственность лиц, не связанных с юрисдикцией США и не ведущих деятельность на территории США, за нарушение их санкционного законодательства была весьма ограниченной и включала, например, потенциальный запрет на открытие банковских счетов на территории США, то положения нового закона также требуют соблюдения соответствующих ограничений и иностранными лицами («foreign persons»), то есть теперь любая компания в мире, сотрудничающая с внесенными в санкционные списки лицами (как физическими, так и юридическими), несет определенные риски.

Соотношение с действующими санкциями, введение новых санкций, изменение или отмена санкционных ограничений

Во-первых, новый закон прямо закрепляет, что все санкции, введенные до принятия и действующие на момент принятия данного закона, продолжают действовать. Таким образом, санкции, первоначально введенные указом президента США сроком на один год, теперь не требуют ежегодного продления. Более того, требования нового закона ужесточают уже действующие секторальные санкции. Так, в течение 60 дней после принятия рассматриваемого закона Министр финансов США должен внести изменения в соответствующие акты с тем, чтобы обеспечить запрет предоставления финансирования (в любой форме – прямые займы, сделки с ценными бумагами и пр.) основным финансовым институтам и учреждениям Российской Федерации со сроком возврата, превышающим 14 дней (ранее этот срок составлял 30 дней). В энергетическом секторе в течение 60 дней после принятия рассматриваемого закона должны быть внесены изменения в соответствующие акты с тем, чтобы обеспечить запрет предоставления финансирования крупнейшим российским нефтегазовым компаниям на срок более 60 дней (ранее этот срок составлял 90 дней). А в сфере глубоководной добычи нефти, разработки арктического шельфа и сланцевых запасов нефти в течение 90 дней после принятия рассматриваемого закона должны быть внесены изменения в положения, ограничивающие прямые или косвенные поставки, экспорт, реэкспорт товаров, услуг и технологий, предполагающихся для использования в проектах, предусматривающих возможность добычи нефти или находящихся под контролем (доля участия в капитале такого проекта, предоставляющая или не предоставляющая контроль, должна составлять не менее 33%) лица, внесенного в соответствующие санкционные списки. Указанное ужесточение секторальных санкций было реализовано посредством внесения соответствующих изменений в Директивы № 1 и 2, а также в Директиву № 4 Управления по контролю за иностранными активами, которые были изданы и опубликованы в измененном виде 29 сентября и 31 октября текущего года соответственно (при этом ограничение, касающееся доли участия внесенных в санкционные списки российских лиц, распространяется не только на проекты, предусматривающие возможность добычи нефти в Российской Федерации или на ее континентальном шельфе, а вообще на любые проекты, предусматривающие возможность добычи нефти).

Во-вторых, новый закон предусматривает сложную процедуру отмены и изменения санкций. Поскольку действующие санкции вводились указами Президента США без согласования с законодательными органами, то и отменены они могли быть также указом Президента США без каких-либо согласований. Теперь же, чтобы отменить или изменить те или иные санкционные ограничения (даже те, которые были введены до принятия рассматриваемого закона), Президенту США будет необходимо инициировать процедуру согласования такой отмены или изменения с обеими палатами Конгресса США, в рамках которой на рассмотрение палат Конгресса нужно представить отчет с описанием предлагаемых изменений и ожидаемого эффекта от введения таких изменений. Кроме того, в зависимости от конкретной ситуации Президенту США нужно будет представить Конгрессу дополнительную информацию, обосновывающую отмену ограничений или внесение изменений. Например, если речь идет об исключении какого-либо лица из санкционных списков, Конгрессу необходимо представить подтверждение («reliable assurance») того, что лицо прекратило деятельность, нарушающую введенные ограничения, либо предпринимает все необходимые для этого действия и не будет допускать подобных нарушений в будущем. Если же дело касается отмены каких-либо ограничений в отношении государства в целом, то Конгрессу необходимо представить убедительные доказательства того, что Правительство страны также предпринимает действия, направленные на устранение нарушений, явившихся причиной введения ограничений (например, выполняет требования так называемых «Минских договоренностей»). Итогом такой процедуры согласования должно стать принятие обеими палатами Конгресса совместного решения об одобрении или неодобрении предлагаемых Президентом США изменений. Как и в случае с принятием законов, Президент США может наложить вето на решение о неодобрении предлагаемых им изменений, и такое решение может быть возвращено в Конгресс на дополнительное рассмотрение, но введенное в конечном итоге в действие совместное решение обеих палат Конгресса является обязательным для Президента США.

В-третьих, в соответствии с положениями нового закона после его принятия Президент США может и в каких-то случаях должен (причем в большинстве случаев он именно должен) ввести новые санкционные ограничения. Например, в области кибербезопасности Президент США по истечении 60 дней после принятия рассматриваемого закона (имеется в виду в любой момент после истечения указанного срока) должен ввести ограничения в отношении любого лица, ответственного за совершение от имени Правительства Российской Федерации действий, нарушающих кибербезопасность любого третьего лица, в т.ч. демократических институтов и других правительств. Или в области, касающейся отношений с государственными органами безопасности и разведки Российской Федерации, Президент США по истечении 180 дней после принятия рассматриваемого закона должен ввести ограничения в отношении любого лица, совершающего сделку с лицом, являющимся членом или действующим в интересах или от имени указанных органов. А в отношении строительства российских экспортных трубопроводов Президент США может ввести ограничения в отношении лица, инвестирующего в строительство или продающего, предоставляющего в аренду или поставляющего в Российскую Федерацию товары, услуги, оборудование, информацию, предназначенные для строительства российских экспортных трубопроводов, если каждая такая операция совершается на сумму от 1 млн долларов США и выше, или если размер нескольких таких операций, совершенных, в течение 12 месяцев, в совокупности составляет 5 млн долларов США и выше. Отказаться от введения таких ограничений можно, как правило, только представив Конгрессу достаточное подтверждение того, что такой отказ от введения ограничений соответствует национальным интересам в области государственной безопасности или будет способствовать реализации положений рассматриваемого закона.

Система действующих американских и европейских санкций создает существенные риски для реализации как уже начатых проектов, так и проектов, находящихся на стадии планирования и разработки, и в этой связи не может недооцениваться. Основной риск представляет возможность расширения и ужесточения ограничительных мер, и такой риск реализовался с принятием рассмотренного выше закона и внесением изменений в Директивы Управления по контролю за иностранными активами.

За последние 2–3 года в связи с введенными санкционными ограничениями был остановлен ряд нефтегазовых проектов с участием крупнейших российских и зарубежных игроков отрасли, а в санкционные списки включались не только отдельные лица, но и конкретные проекты и месторождения (как это произошло, например, с Южно-Киринским нефтегазовым месторождением, которое в августе 2015 года было включено в список объектов российского энергетического сектора, попавших под американские санкции, что означает, что для экспорта американской продукции на данное месторождение требуется специальная лицензия Министерства торговли США). Власти США и Евросоюза начинают более активно расследовать случаи нарушений санкционного законодательства. Так, в этом году американские власти привлекли к ответственности и наложили штраф в размере 2 млн долларов США на компанию ExxonMobil, причиной чему, по сообщениям в СМИ, послужило подписание контракта с российской Роснефтью, от имени которой выступал И.И. Сечин, Главный исполнительный директор компании, внесенный в санкционные списки (данный пример является показательным даже не столько с точки зрения активности американских властей в обнаружении нарушений и привлечении виновных лиц к ответственности, сколько с точки зрения толкования норм санкционного законодательства). А в минувшем августе власти Евросоюза, как уже было отмечено выше, в качестве меры ответственности за поставку газовых турбин Siemens в Крым в нарушение введенных санкционным законодательством ограничений, внесли в свои санкционные списки трех физических лиц и три компании, ответственные за указанное нарушение.

Рассматривая результаты проведенного нами анализа санкционного законодательства США и Европейского союза, можно отметить, что проекты, связанные с производством сжиженного природного газа, пока не являются предметом прямых ограничений (возможно, в связи с небольшой долей, приходящейся на СПГ проекты в общем объеме российского нефтегазового сектора).

Во избежание негативных последствий, связанных с нарушением вводимых санкционным законодательством ограничений, мы рекомендуем инвесторам и поставщикам тщательно изучать структуру и цели потенциальных проектов, анализировать цепочку контрагентов и наличие аффилированных связей с компаниями, попавшими под введенные ограничения, а также практику толкования и применения соответствующих норм санкционного законодательства.

Хотите читать больше подобных новостей?

Подпишитесь на электронную рассылку!

Свежий выпуск РЭЭ с доставкой прямо в почтовый ящик